กฎหมายสำหรับผู้บริหารมหาวิทยาลัย

เมื่อวันศุกร์ที่ 28 เมษายน 2560 ได้มีโอกาสเข้ารับการอบรมโครงการพัฒนาศักยภาพผู้บริหารมหาวิทยาลัย และฟังการบรรยายเรื่อง “กฎหมายสำหรับผู้บริหารมหาวิทยาลัย” ซึ่งจัดโดยกองกฎหมาย สำนักงานอธิการบดี มหาวิทยาลัยมหิดล วิทยากรผู้ทรงคุณวุฒิที่มาบรรยายให้ความรู้ คือ คุณราชัย อัศเวศน์ ประธานกลุ่มนิติกรมหาวิทยาลัยและสถาบัน / อดีตหัวหน้าส่วนสารบรรณและนิติการ มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีสุรนารี เป็นการบรรยายตลอดทั้งวันและมีเนื้อหาค่อนข้างมาก ผู้บรรยายนำคดีความต่างๆ ที่เกิดขึ้นจริงในมหาวิทยาลัยและหน่วยงานของรัฐ มาเล่าสู่กันฟังได้อย่างน่าสนใจมาก ทำให้เราสามารถนำมาประยุกต์ใช้ในการทำงานได้เป็นอย่างดี ขอสรุปประเด็นที่ได้รับจากการบรรยายบางหัวข้อมาบันทึกไว้เพื่อเล่าสู่กันฟัง ดังนี้ค่ะ

• ความยุติธรรมที่ล่าช้า .. ก็คือความอยุติธรรม : Justice delayed is justice denied — William Ewart Gladstone 
• อำนาจของผู้บริหาร มาจาก “หลักนิติรัฐ” คือ ดำเนินการไปตามที่กฎหมายให้อำนาจไว้ และต้องเป็นไปตามหลักแห่งความยุติธรรม “หลักนิติธรรม” (Rule of Law) คือหลักการปกครองโดยกฎหมายเป็นใหญ่ ไม่ใช่คนเป็นใหญ่ และต้องตอบสนองต่อประโยชน์มหาชน (Public Interest)
• พ.ร.บ. มหาวิทยาลัยมหิดล พ.ศ. 2550 ให้มีอธิการบดีเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุด ตามมาตรา 28 และมีอำนาจตามมาตรา 34 คณะและส่วนงานที่เรียกชื่ออย่างอื่น มีคณบดีหรือผู้อำนวยการเป็นผู้บังคับบัญชา มีอำนาจตามมาตรา 37
  • การนำกฎหมายอื่นมาใช้บังคับโดย “อนุโลม” ต้องไม่ขัดแย้งกับเจตนารมณ์และหลักการของกฎหมายนั้น
  • อำนาจในการควบคุม และประเภทของอำนาจ  ได้แก่ 1) อำนาจตาม พ.ร.บ. มหาวิทยาลัยมหิดล 2) อำนาจบังคับบัญชา 3) อำนาจกำกับดูแล 4) อำนาจดุลพินิจ 5) อำนาจผูกพัน
  • หลักในการใช้ดุลพินิจโดยชอบ ได้แก่ 1) หลักแห่งความเหมาะสม 2) หลักแห่งความจำเป็น 3) หลักแห่งความได้สัดส่วนในความหมายอย่างแคบ (ประโยชน์มาก-เสียหายน้อย)
  • อำนาจผูกพัน หมายถึง อำนาจที่กฎหมายบังคับให้เจ้าหน้าที่ของรัฐต้องดำเนินการ หากไม่ดำเนินการถือเป็นการละเลยต่อหน้าที่
  • การรักษาการแทน (ตามมาตรา 41 พ.ร.บ. มหาวิทยาลัยมหิดล) ให้ผู้รักษาการแทนมีอำนาจและหน้าที่เช่นเดียวกับผู้ดำรงตำแหน่งนั้น ในกรณีที่ผู้ดำเรงตำแหน่งเป็นกรรมการ ให้ผู้รักษาการแทนมีอำนาจและหน้าที่เช่นเดียวกับผู้ดำรงตำแหน่งนั้น ในระหว่าที่รักษาการแทนด้วย
• พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2535
  • การกระทำทางปกครอง หมายถึง การกระทำที่กฎหมายกำหนดอำนาจให้ไว้ให้แก่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครอง เป็นการกระทำฝ่ายเดียว
  • กฎ หมายถึง พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรง ระเบียบ ข้อบังคับ ที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป ไม่ใช่บังคับเฉพาะกรณีหรือเฉพาะบุคคล
  • เจ้าหน้าที่ (มาตรา 5) หมายถึง บุคคล คณะบุคคล นิติบุคคล ซึ่งในอำนาจทางปกครองของรัฐในการดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งตามกฎหมาย
  • เจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจพิจารณาทางปกครอง กรณีผู้ออกคำสั่งเป็นคณะกรรมการ ต้องแต่งตั้งให้ครบองค์ประกอบของคณะกรรมการ ต้องครบองค์ประชุม ต้องมีการประชุมจริง (เพื่อให้มีการปรึกษาหารือแสดงความคิดเห็นโต้แย้งกัน) และต้องเป็นกลางในเรื่องที่จะพิจารณาทางปกครอง
  • การแต่งตั้งเลขานุการหรือผู้ช่วยเลขานุการ หากในคำสั่งมิได้ระบุให้เป็นกรรมการ ย่อมทำให้ผู้ได้รับแต่งตั้งเป็นเลขานุการหรือผู้ช่วยเลขานุการไม่มีอำนาจหน้าที่ของการเป็นกรรมการด้วย
  • มติเวียน : การที่ไม่มีการประชุมจริง แต่กลับให้มีการเวียนหนังสือถามว่าเห็นชอบ/ไม่เห็นชอบ แล้วมีรายงานการประชุมหรือรายงานอื่นๆ อ้างว่าเป็นมติของคณะกรรมการ โดยไม่ปรากฎว่าได้มีการปรึกษาหารือ แสดงความคิดเห็นโต้แย้งกันในที่ประชุม แม้จะมีหนังสือเวียน ก็ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
  • วัตถุประสงค์ของคณะกรรมการตรวจรับงานพัสดุฯ เพื่อให้คณะบุคคลตรวจสอบงานที่ส่งมอบร่วมกัน โดยการปรึกษาหารือโต้แย้งแสดงความเห็นโดยที่ประชุมคณะกรรมการ หากไม่มีการประชุมเพื่อตรวจรับงาน ถือเป็นรายงานที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย (ไม่จำเป็นต้องจัดทำรายงานการประชุม เพราะรายงานการตรวจรับงาน ถือเป็นรายงานที่เกิดจากการประชุม)
  • คำสั่งทางปกครอง การประชุมทางออนไลน์หรือการรับส่งข้อมูลทางอิเล็กทรอนิกส์ ต้องเป็นไปตาม พ.ร.บ. ว่าด้วยธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. 2544 และฉบับแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2551
  • หลักการหามติของคณะกรรมการ : โดยการนับคะแนนเสียง แบ่งออกเป็น 2 แบบคือ 1) เสียงข้างมากแบบธรรมดา (Simple Majority) นับจำนวนผู้ออกเสียงเห็นชอบ ไม่เห็นชอบ (การงดออกเสียงลงคะแนนหรือผู้ไม่อยู่ในที่ประชุม ไม่นับคะแนน) 2) เสียงข้างมากแบบเด็ดขาด (Absolute Majority) กำหนดให้เกินกึ่งหนึ่งหรือมากกว่านั้น เช่น 2 ใน 3  หรือ 3 ใน 4 ของจำนวนสมาชิกหรือกรรมการทั้งหมด ไม่ว่าจะมาประชุม หรืองดออกเสียงหรือไม่
  • หลักเป็นกลาง  : หน้าที่ต้องมีความเป็นกลาง ไม่มีส่วนได้ส่วนเสียในการพิจารณาทางปกครอง  เช่น ไม่ได้เป็นคู่กรณีเอง หรือมีความสัมพันธ์ส่วนตัวกับคู่กรณี
  • รูปแบบของคำสั่งทางปกครอง (ม. 34) : คำสั่งทางปกครอง อาจทำเป็นหนังสือ หรือวาจา หรือโดยการสื่อความหมายในรูปแบบอื่นก็ได้ เช่น แสง เสียง สัญญาณ แต่ต้องมีข้อความหรือความหมายที่ชัดเจนเพียงพอที่จะเข้าใจได้ การออกคำสั่งด้วยวาจา กรณีเร่งด่วน ต้องให้เหตุผลเป็นลายลักษณ์อักษรในเวลาอันสมควร  หากผู้อยู่ในบังคับของคำสั่งฯ ร้องขอ
• พ.ร.บ. การจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560
  • มาตรา 13 ในการจัดซื้อจัดจ้าง ผู้มีหน้าที่ดำเนินการต้องไม่เป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกับผู้ยื่นเสนอหรือคู่สัญญาในงานนั้น
  • มาตรา 67 ก่อนลงนามในสัญญา หน่วยงานของรัฐอาจประกาศยกเลิกการจัดซื้อจัดจ้างที่ได้ดำเนินการไปแล้วได้ ในกรณีมีการกระทำที่เข้าข่าย มีส่วนได้ส่วนเสียและผลประโยชน์ร่วมกัน ขัดขวางการแข่งขันอย่างเป็นธรรม สมยอมกัน หรือส่อว่ากระทำการทุจริต
• พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540
  • แนวคิดคือ รัฐรู้อะไร ประชาชนรู้อย่างนั้น
  • หน่วยงานของรัฐ : เปิดเผยเป็นหลัก ปกปิดเป็นข้อยกเว้น
  • ประชาชน : มีสิทธิที่จะรู้ และรู้ที่จะใช้สิทธิ
  • ข้อมูลที่เปิดเผยไม่ได้ ได้แก่ ข้อมูลที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่สถาบันพระมหากษัตริย์ ความเสียหายต่อความมั่นคงของประเทศ เป็นอันตรายต่อชีวิตและความปลอดภัยของบุคคล
  • อย่างไรก็ตาม การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคลที่เป็นอันตรายร้ายแรงบางอย่าง เช่นสามีเป็นโรคเอดส์ แม้เป็นการละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐานของผู้ป่วย แต่หากเป็นไปเพื่อการคุ้มครองชีวิตของผู้เป็นภรรยา ย่อมถือเป็นประโยชน์ที่สำคัญและยิ่งใหญ่กว่า (ใช้ดุลพินิจโดยชอบ ตามหลักแห่งความได้สัดส่วนในความหมายอย่างแคบ)
• ความรับผิดชอบตามกฎหมายอาญา หรือมีโทษทางอาญา
  • มาตรา 157 ผู้ใดเป็นเจ้าพนักงานปฏิบัติ หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือปฏิบัติ หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต ต้องระวางโทษจำคุกตั้งแต่หนึ่งปีถึงสิบปี หรือปรับตั้งแต่สองพันบาทถึงสองหมื่นบาทหรือทั้งจำทั้งปรับ
  • มาตรา 59 บุคคลจะต้องรับผิดทางอาญา ต่อเมื่อได้กระทำโดยเจตนา  เว้นแต่จะได้กระทำโดยประมาท ในกรณีที่กฎหมายบัญญัติให้ต้องรับผิด
  • การกระทำความผิดโดยเจตนาเล็งเห็นผล ตัวอย่างเช่น เจตนาและพยายามฆ่าผู้อื่นโดยไตร่ตรองไว้ก่อน ยักยอกทรัพย์  ปลอมลายมือชื่อ แจ้งความเท็จ ปลอมเอกสาร (ทั้งพิมพ์ลงกระดาษ ถ่ายภาพ หรือพิมพ์ลงในเครื่องคอมพิวเตอร์) ละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริตและโดยมิชอบ ทำให้รัฐเกิดความเสียหาย
• พ.ร.บ. แก้ไขเพิ่มเติม บทบัญญัติแห่งกฎหมายที่เกี่ยวกับความรับผิดในทางอาญาของผู้แทนนิติบุคคล พ.ศ. 2560 — “ในกรณีที่ผู้กระทำความผิดเป็นนิติบุคคล ถ้าการกระทำความผิดของนิติบุคคลนั้นเกิดจากการสั่งการหรือการกระทำของกรรมการ หรือผู้จัดการ หรือบุคคลใดซึ่งรับผิดชอบในการดำเนินงานของนิติบุคคลนั้น หรือในกรณีที่บุคคลดังกล่าวมีหน้าที่ต้องสั่งการหรือกระทำการและละเว้นไม่สั่งการหรือไม่กระทำการจนเป็นเหตุให้นิติบุคคลนั้นกระทำความผิด ผู้นั้นต้องรับโทษตามที่บัญญัติไว้สำหรับความผิดนั้น ๆ ด้วย”
• ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ ตามหลักกฎหมายแพ่ง
  • แยกความรับผิด อันเกิดจาก การปฏิบัติหน้าที่ และไม่ใช่การปฏิบัติหน้าที่
  • แยกความรับผิดของหน่วยงาน และเจ้าหน้าที่ผู้กระทำละเมิด
  • ไล่เบี้ย เรียกให้เจ้าหน้าที่ชำระค่าสินไหมทดแทน เฉพาะกรณีเป็นการปฏิบัติหน้าที่และกระทำละเมิดโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ซึ่งอาจจ่ายเพียงบางส่วนโดยคำนึงถึงระดับความร้ายแรงและความบกพร่องของหน่วยงานด้วย
  • ไม่นำหลัก “ลูกหนี้ร่วม” มาบังคับใช้ และให้ผ่อนชำระได้
  • ในกรณีที่เจ้าหน้าที่ต้องรับผิดชอบเป็นการส่วนตัว ฐานกระทำละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐในการปฏิบัติหน้าที่โดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง หากไม่ชดใช้ หน่วยงานสามารถใช้ “มาตรการบังคับทางปกครอง” ได้เอง ตามมาตรา 55 และ 57 วิ.ปฏิบัติฯ (หรือพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539) ซึ่งนำบทบัญญัติตาม ป วิ.แพ่ง (หรือประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง) มาใช้บังคับกับมาตรการบังคับทางปกครองโดยอนุโลม คือ ยึด อายัดทรัพย์ และขายทอดตลาดทรัพย์สิน)
• พ.ร.บ. ว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. 2542
  •  เจ้าหน้าที่ของรัฐ กระทำการโดยมุ่งหมายมิให้มีการแข่งขันอย่างเป็นธรรม เพื่อเอื้ออำนวยผู้เสนอราคาให้เป็นผู้มีสิทธิทำสัญญา มีความผิดฐานกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ ต้องระวางโทษจำคุกตั้งแต่ 5 ปี ถึง 20 ปี หรือจำคุกตลอดชีวิต และปรับตั้งแต่ 1 แสนบาท ถึง 4  แสนบาท
• ระเบียบคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินว่าด้วยวินัยทางงบประมาณและการคลัง พ.ศ. 2544
  • ความผิดวินัยทางงบประมาณและการคลัง มีอัตราโทษปรับทางปกครอง  4 ขั้น ดังนี้
    • โทษชั้นที่ 1 ปรับไม่เกินเงินเดือน 1 เดือน
    • โทษชั้นที่ 2 ปรับเงินเดือน ตั้งแต่ 2-4 เดือน
    • โทษชั้นที่ 3 ปรับเงินเดือน ตั้งแต่ 5-8 เดือน
    • โทษชั้นที่ 4 ปรับเงินเดือน ตั้งแต่ 9-12 เดือน
  • ความผิดของเจ้าหน้าที่เกี่ยวกับการพัสดุ ได้แก่ แบ่งซื้อแบ่งจ้างเป็นเหตุให้เสียหาย จัดซื้อที่ดินและสิ่งก่อสร้าง ปฏิบัติ/ละเว้นการปฏิบัติโดยมิชอบเป็นเหตุเสียหาย กำหนดราคากลาง สเปคในการประกวด/ สอบโดยมิชอบ ไม่ปิด/ส่งประกาศ ไม่ซื้อ/จ้างรายต่ำโดยไม่มีเหตุผล ทำสัญญามิชอบ คุมงาน/ตรวจการจ้างมิชอบ ตรวจรับพัสดุมิชอบ ลงบัญชี/ทะเบียนมิชอบ เบิกจ่ายมิชอบ ตรวจสอบพัสดุมิชอบ (เจ้าหน้าที่ทำสัญญาซื้อขาย ผู้กระทำความผิดหรือมีส่วนร่วมในการกระทำผิดเป็นผู้บังคับบัญชา และผู้บริหารการเงินและการคลัง รับโทษชั้น 4)
• กฎหมายเกี่ยวกับการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ป.ป.ช.) 
  • พ.ร.บ. ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 (แก้ไขเพิ่มเติม ฉบับที่ 5 พ.ศ. 2554) มาตรา 84 กำหนดว่า  “ภายใต้บังคับมาตรา 19 การกล่าวหาเจ้าหน้าที่ของรัฐดังต่อไปนี้ว่า กระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ กระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม ให้กล่าวหาต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในขณะที่ผู้ถูกกล่าวหาเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือพ้นจากการเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่เกินห้าปี”
  • คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอำนาจหน้าที่ในการไต่สวนข้อเท็จจริงและชี้มูลความผิดทางวินัย ผู้ฟ้องคดีเฉพาะความผิดฐาน “ทุจริตต่อหน้าที่” หรือ “ร่ำรวยผิดปกติ” เท่านั้น ไม่รวมความผิดฐานอื่น
  • พ.ร.บ. จัดตั้งศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบ พ.ศ. 2559 จัดตั้งขึ้นเนื่องจากคดีทุจริตและประพฤติมิชอบ ปัจจุบันได้ทวีความรุนแรง จนก่อให้เกิดความเสียหายต่อแผ่นดินเป็นจำนวนมาก มีผลกระทบต่อเสถียรภาพความมั่นคงทางสังคม และเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืน
• ความรับผิดชอบทางด้านวินัย
  • การดำเนินการทางวินัย หรือการสั่งลงโทษทางวินัย มิได้จำกัดแต่เพียงการปฏิบัติในหน้าที่ราชการเท่านั้น แต่ยังรวมถึงการควบคุมความประพฤติหรือพฤติกรรมของผู้ใต้บังคับบัญชา ที่มีผลกระทบมาถึงหน้าที่ราชการ ภาพพจน์ชื่อเสียงของหน่วยงานราชการหรือองค์กรด้วย
  • ความผิดทางวินัย เช่น ข้อหากระทำการทุจริตต่อหน้าที่ราชการ ข้อหากระทำโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ละเว้นปฏิบัติหน้าที่ และข้อหาประพฤติชั่วอย่างร้ายแรง (ประพฤติชั่ว ได้แก่ เสพสุรา ปลอมแปลงเอกสาร ชู้สาว ยาเสพติด การพนัน ลอกผลงานทางวิชาการ ทุจริต ลักทรัพย์ ยักยอก ฉ้อโกง เรียกเงิน)
• ข้อควรระมัดระวัง
  • การปฏิบัติงานที่ได้รับมอบหมาย ไม่อาจอ้างความไม่รู้ ให้พ้นผิด
  • อ้างว่าได้ทวงถามเรื่องด้วยวาจา โดยไม่มีหลักฐานมาแสดงต่อศาล .. ศาลไม่รับฟัง
  • ไม่มา-และไม่ลา : วันปิดภาคเรียน คือวันหยุดพักผ่อนของนักเรียน ซึ่งสถานศึกษาอาจอนุญาตให้ข้าราชการหยุดพักผ่อนด้วยก็ได้ แต่ถ้ามีราชการจำเป็น ให้ข้าราชการมาปฏิบัติราชการ เหมือนการมาปฏิบัติราชการตามปกติ หากไม่มาปฏิบัติราชการโดยไม่ยื่นใบลา ถือว่าเป็นการขาดราชการโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร คำสั่งไม่เลื่อนขั้นเงินเดือน จึงชอบด้วยกฏหมาย พิพากษายกฟ้อง